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中共中央國(guó)務(wù)院印发《生态文(wén)明體(tǐ)制改革总體(tǐ)方案》
发布时间2015 09.24
2015-09-24 来源：中國(guó)政府网
近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印发了《生态文(wén)明體(tǐ)制改革总體(tǐ)方案》，并发出通知，要求各地區(qū)各部门结合实际认真贯彻执行。
新(xīn)华社北京9月21日電(diàn)近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印发了《生态文(wén)明體(tǐ)制改革总體(tǐ)方案》，并发出通知，要求各地區(qū)各部门结合实际认真贯彻执行。
《生态文(wén)明體(tǐ)制改革总體(tǐ)方案》主要内容如下。
為(wèi)加快建立系统完整的生态文(wén)明制度體(tǐ)系，加快推进生态文(wén)明建设，增强生态文(wén)明體(tǐ)制改革的系统性、整體(tǐ)性、协同性，制定本方案。
一、生态文(wén)明體(tǐ)制改革的总體(tǐ)要求
（一）生态文(wén)明體(tǐ)制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小(xiǎo)平理(lǐ)论、“三个代表”重要思想、科(kē)學(xué)发展观為(wèi)指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、國(guó)務(wù)院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本國(guó)策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复為(wèi)主方针，立足我國(guó)社会主义初级阶段的基本國(guó)情和新(xīn)的阶段性特征，以建设美丽中國(guó)為(wèi)目标，以正确处理(lǐ)人与自然关系為(wèi)核心，以解决生态环境领域突出问题為(wèi)导向，保障國(guó)家生态安全，改善环境质量，提高资源利用(yòng)效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新(xīn)格局。
（二）生态文(wén)明體(tǐ)制改革的理(lǐ)念
树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理(lǐ)念，生态文(wén)明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文(wén)化建设、社会建设各方面和全过程。
树立发展和保护相统一的理(lǐ)念，坚持发展是硬道理(lǐ)的战略思想，发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主體(tǐ)功能(néng)定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。
树立绿水青山(shān)就是金山(shān)银山(shān)的理(lǐ)念，清新(xīn)空气、清洁水源、美丽山(shān)川、肥沃土地、生物(wù)多(duō)样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要務(wù)，必须保护森林、草(cǎo)原、河流、湖(hú)泊、湿地、海洋等自然生态。
树立自然价值和自然资本的理(lǐ)念，自然生态是有(yǒu)价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理(lǐ)回报和经济补偿。
树立空间均衡的理(lǐ)念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增長(cháng)速度不能(néng)超出当地水土资源承载能(néng)力和环境容量。
树立山(shān)水林田湖(hú)是一个生命共同體(tǐ)的理(lǐ)念，按照生态系统的整體(tǐ)性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山(shān)上山(shān)下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整體(tǐ)保护、系统修复、综合治理(lǐ)，增强生态系统循环能(néng)力，维护生态平衡。
（三）生态文(wén)明體(tǐ)制改革的原则
坚持正确改革方向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用(yòng)，发挥企业的积极性和自我约束作用(yòng)，发挥社会组织和公众的参与和监督作用(yòng)。
坚持自然资源资产的公有(yǒu)性质，创新(xīn)产权制度，落实所有(yǒu)权，區(qū)分(fēn)自然资源资产所有(yǒu)者权利和管理(lǐ)者权力，合理(lǐ)划分(fēn)中央地方事权和监管职责，保障全體(tǐ)人民(mín)分(fēn)享全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产收益。
坚持城乡环境治理(lǐ)體(tǐ)系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地區(qū)的覆盖，建立健全农村环境治理(lǐ)體(tǐ)制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。
坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又(yòu)要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主體(tǐ)的有(yǒu)效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。
坚持主动作為(wèi)和國(guó)际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行為(wèi)，同时要深化國(guó)际交流和務(wù)实合作，充分(fēn)借鉴國(guó)际上的先进技术和體(tǐ)制机制建设有(yǒu)益经验，积极参与全球环境治理(lǐ)，承担并履行好同发展中大國(guó)相适应的國(guó)际责任。
坚持鼓励试点先行和整體(tǐ)协调推进相结合，在党中央、國(guó)務(wù)院统一部署下，先易后难、分(fēn)步推进，成熟一项推出一项。支持各地區(qū)根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。
（四）生态文(wén)明體(tǐ)制改革的目标。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、國(guó)土空间开发保护制度、空间规划體(tǐ)系、资源总量管理(lǐ)和全面节约制度、资源有(yǒu)偿使用(yòng)和生态补偿制度、环境治理(lǐ)體(tǐ)系、环境治理(lǐ)和生态保护市场體(tǐ)系、生态文(wén)明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多(duō)元参与、激励约束并重、系统完整的生态文(wén)明制度體(tǐ)系，推进生态文(wén)明领域國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化，努力走向社会主义生态文(wén)明新(xīn)时代。
构建归属清晰、权责明确、监管有(yǒu)效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有(yǒu)者不到位、所有(yǒu)权边界模糊等问题。
构建以空间规划為(wèi)基础、以用(yòng)途管制為(wèi)主要手段的國(guó)土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分(fēn)散开发导致的优质耕地和生态空间占用(yòng)过多(duō)、生态破坏、环境污染等问题。
构建以空间治理(lǐ)和空间结构优化為(wèi)主要内容，全國(guó)统一、相互衔接、分(fēn)级管理(lǐ)的空间规划體(tǐ)系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。
构建覆盖全面、科(kē)學(xué)规范、管理(lǐ)严格的资源总量管理(lǐ)和全面节约制度，着力解决资源使用(yòng)浪费严重、利用(yòng)效率不高等问题。
构建反映市场供求和资源稀缺程度、體(tǐ)现自然价值和代际补偿的资源有(yǒu)偿使用(yòng)和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理(lǐ)回报等问题。
构建以改善环境质量為(wèi)导向，监管统一、执法严明、多(duō)方参与的环境治理(lǐ)體(tǐ)系，着力解决污染防治能(néng)力弱、监管职能(néng)交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。
构建更多(duō)运用(yòng)经济杠杆进行环境治理(lǐ)和生态保护的市场體(tǐ)系，着力解决市场主體(tǐ)和市场體(tǐ)系发育滞后、社会参与度不高等问题。
构建充分(fēn)反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文(wén)明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。
二、健全自然资源资产产权制度
（五）建立统一的确权登记系统。坚持资源公有(yǒu)、物(wù)权法定，清晰界定全部國(guó)土空间各类自然资源资产的产权主體(tǐ)。对水流、森林、山(shān)岭、草(cǎo)原、荒地、滩涂等所有(yǒu)自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民(mín)所有(yǒu)和集體(tǐ)所有(yǒu)之间的边界，划清全民(mín)所有(yǒu)、不同层级政府行使所有(yǒu)权的边界，划清不同集體(tǐ)所有(yǒu)者的边界。推进确权登记法治化。
（六）建立权责明确的自然资源产权體(tǐ)系。制定权利清单，明确各类自然资源产权主體(tǐ)权利。处理(lǐ)好所有(yǒu)权与使用(yòng)权的关系，创新(xīn)自然资源全民(mín)所有(yǒu)权和集體(tǐ)所有(yǒu)权的实现形式，除生态功能(néng)重要的外，可(kě)推动所有(yǒu)权和使用(yòng)权相分(fēn)离，明确占有(yǒu)、使用(yòng)、收益、处分(fēn)等权利归属关系和权责，适度扩大使用(yòng)权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能(néng)。明确國(guó)有(yǒu)农场、林场和牧场土地所有(yǒu)者与使用(yòng)者权能(néng)。全面建立覆盖各类全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产的有(yǒu)偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。
（七）健全國(guó)家自然资源资产管理(lǐ)體(tǐ)制。按照所有(yǒu)者和监管者分(fēn)开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分(fēn)散的全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)者职责，组建对全民(mín)所有(yǒu)的矿藏、水流、森林、山(shān)岭、草(cǎo)原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有(yǒu)权的机构，负责全民(mín)所有(yǒu)自然资源的出让等。
（八）探索建立分(fēn)级行使所有(yǒu)权的體(tǐ)制。对全民(mín)所有(yǒu)的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、國(guó)防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分(fēn)级代理(lǐ)行使所有(yǒu)权职责的體(tǐ)制，实现效率和公平相统一。分(fēn)清全民(mín)所有(yǒu)中央政府直接行使所有(yǒu)权、全民(mín)所有(yǒu)地方政府行使所有(yǒu)权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有(yǒu)矿产资源、重点國(guó)有(yǒu)林區(qū)、大江大河大湖(hú)和跨境河流、生态功能(néng)重要的湿地草(cǎo)原、海域滩涂、珍稀野生动植物(wù)种和部分(fēn)國(guó)家公园等直接行使所有(yǒu)权。
（九）开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸線(xiàn)等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整體(tǐ)性原则，分(fēn)清水资源所有(yǒu)权、使用(yòng)权及使用(yòng)量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。
三、建立國(guó)土空间开发保护制度
（十）完善主體(tǐ)功能(néng)區(qū)制度。统筹國(guó)家和省级主體(tǐ)功能(néng)區(qū)规划，健全基于主體(tǐ)功能(néng)區(qū)的區(qū)域政策，根据城市化地區(qū)、农产品主产區(qū)、重点生态功能(néng)區(qū)的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用(yòng)地、资源开发、环境保护等政策。
（十一）健全國(guó)土空间用(yòng)途管制制度。简化自上而下的用(yòng)地指标控制體(tǐ)系，调整按行政區(qū)和用(yòng)地基数分(fēn)配指标的做法。将开发强度指标分(fēn)解到各县级行政區(qū)，作為(wèi)约束性指标，控制建设用(yòng)地总量。将用(yòng)途管制扩大到所有(yǒu)自然生态空间，划定并严守生态红線(xiàn)，严禁任意改变用(yòng)途，防止不合理(lǐ)开发建设活动对生态红線(xiàn)的破坏。完善覆盖全部國(guó)土空间的监测系统，动态监测國(guó)土空间变化。
（十二）建立國(guó)家公园體(tǐ)制。加强对重要生态系统的保护和永续利用(yòng)，改革各部门分(fēn)头设置自然保护區(qū)、风景名胜區(qū)、文(wén)化自然遗产、地质公园、森林公园等的體(tǐ)制，对上述保护地进行功能(néng)重组，合理(lǐ)界定國(guó)家公园范围。國(guó)家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民(mín)生活生产设施改造和自然观光科(kē)研教育旅游外，禁止其他(tā)开发建设，保护自然生态和自然文(wén)化遗产原真性、完整性。加强对國(guó)家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立國(guó)家公园體(tǐ)制总體(tǐ)方案。构建保护珍稀野生动植物(wù)的長(cháng)效机制。
（十三）完善自然资源监管體(tǐ)制。将分(fēn)散在各部门的有(yǒu)关用(yòng)途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有(yǒu)國(guó)土空间的用(yòng)途管制职责。
四、建立空间规划體(tǐ)系
（十四）编制空间规划。整合目前各部门分(fēn)头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是國(guó)家空间发展的指南、可(kě)持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分(fēn)為(wèi)國(guó)家、省、市县（设區(qū)的市空间规划范围為(wèi)市辖區(qū)）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。
（十五）推进市县“多(duō)规合一”。支持市县推进“多(duō)规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分(fēn)类标准，根据主體(tǐ)功能(néng)定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设區(qū)、工业區(qū)、农村居民(mín)点等的开发边界，以及耕地、林地、草(cǎo)原、河流、湖(hú)泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市县“多(duō)规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可(kě)复制、能(néng)推广的经验。
（十六）创新(xīn)市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科(kē)學(xué)性和透明度。鼓励试点地區(qū)进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可(kě)成立由专业人员和有(yǒu)关方面代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能(néng)力评价，以评价结果作為(wèi)规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文(wén)公布规划草(cǎo)案，充分(fēn)听取当地居民(mín)意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地人民(mín)代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文(wén)本和较高精度的规划图，并在网络和其他(tā)本地媒體(tǐ)公布。鼓励当地居民(mín)对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行為(wèi)进行举报。当地人民(mín)代表大会及其常務(wù)委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行為(wèi)进行问责。
五、完善资源总量管理(lǐ)和全面节约制度
（十七）完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用(yòng)制度。完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红線(xiàn)，按照面积不减少、质量不下降、用(yòng)途不改变的要求，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的國(guó)家重点建设项目选址确实无法避让外，其他(tā)任何建设不得占用(yòng)。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对新(xīn)增建设用(yòng)地占用(yòng)耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优。实施建设用(yòng)地总量控制和减量化管理(lǐ)，建立节约集约用(yòng)地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理(lǐ)安排土地利用(yòng)年度计划。
（十八）完善最严格的水资源管理(lǐ)制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理(lǐ)、两手发力的方针，健全用(yòng)水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分(fēn)配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用(yòng)水总量控制指标體(tǐ)系。建立健全节约集约用(yòng)水机制，促进水资源使用(yòng)结构调整和优化配置。完善规划和建设项目水资源论证制度。主要运用(yòng)价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用(yòng)水量控制和定额管理(lǐ)、高耗水工业企业计划用(yòng)水和定额管理(lǐ)制度。在严重缺水地區(qū)建立用(yòng)水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物(wù)保护机制。完善水功能(néng)區(qū)监督管理(lǐ)，建立促进非常规水源利用(yòng)制度。
（十九）建立能(néng)源消费总量管理(lǐ)和节约制度。坚持节约优先，强化能(néng)耗强度控制，健全节能(néng)目标责任制和奖励制。进一步完善能(néng)源统计制度。健全重点用(yòng)能(néng)单位节能(néng)管理(lǐ)制度，探索实行节能(néng)自愿承诺机制。完善节能(néng)标准體(tǐ)系，及时更新(xīn)用(yòng)能(néng)产品能(néng)效、高耗能(néng)行业能(néng)耗限额、建筑物(wù)能(néng)效等标准。合理(lǐ)确定全國(guó)能(néng)源消费总量目标，并分(fēn)解落实到省级行政區(qū)和重点用(yòng)能(néng)单位。健全节能(néng)低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强化节能(néng)评估审查和节能(néng)监察。加强对可(kě)再生能(néng)源发展的扶持，逐步取消对化石能(néng)源的普遍性补贴。逐步建立全國(guó)碳排放总量控制制度和分(fēn)解落实机制，建立增加森林、草(cǎo)原、湿地、海洋碳汇的有(yǒu)效机制，加强应对气候变化國(guó)际合作。
（二十）建立天然林保护制度。将所有(yǒu)天然林纳入保护范围。建立國(guó)家用(yòng)材林储备制度。逐步推进國(guó)有(yǒu)林區(qū)政企分(fēn)开，完善以購(gòu)买服務(wù)為(wèi)主的國(guó)有(yǒu)林场公益林管护机制。完善集體(tǐ)林权制度，稳定承包权，拓展经营权能(néng)，健全林权抵押贷款和流转制度。
（二十一）建立草(cǎo)原保护制度。稳定和完善草(cǎo)原承包经营制度，实现草(cǎo)原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，规范草(cǎo)原经营权流转。实行基本草(cǎo)原保护制度，确保基本草(cǎo)原面积不减少、质量不下降、用(yòng)途不改变。健全草(cǎo)原生态保护补奖机制，实施禁牧休牧、划區(qū)轮牧和草(cǎo)畜平衡等制度。加强对草(cǎo)原征用(yòng)使用(yòng)审核审批的监管，严格控制草(cǎo)原非牧使用(yòng)。
（二十二）建立湿地保护制度。将所有(yǒu)湿地纳入保护范围，禁止擅自征用(yòng)占用(yòng)國(guó)际重要湿地、國(guó)家重要湿地和湿地自然保护區(qū)。确定各类湿地功能(néng)，规范保护利用(yòng)行為(wèi)，建立湿地生态修复机制。
（二十三）建立沙化土地封禁保护制度。将暂不具备治理(lǐ)条件的连片沙化土地划為(wèi)沙化土地封禁保护區(qū)。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设，加强沙化土地治理(lǐ)，增加植被，合理(lǐ)发展沙产业，完善以購(gòu)买服務(wù)為(wèi)主的管护机制，探索开发与治理(lǐ)结合新(xīn)机制。
（二十四）健全海洋资源开发保护制度。实施海洋主體(tǐ)功能(néng)區(qū)制度，确定近海海域海岛主體(tǐ)功能(néng)，引导、控制和规范各类用(yòng)海用(yòng)岛行為(wèi)。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理(lǐ)。建立自然岸線(xiàn)保有(yǒu)率控制制度。完善海洋渔业资源总量管理(lǐ)制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理(lǐ)，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。
（二十五）健全矿产资源开发利用(yòng)管理(lǐ)制度。建立矿产资源开发利用(yòng)水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有(yǒu)偿计时占用(yòng)登记管理(lǐ)。建立矿产资源集约开发机制，提高矿區(qū)企业集中度，鼓励规模化开发。完善重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用(yòng)率等國(guó)家标准。健全鼓励提高矿产资源利用(yòng)水平的经济政策。建立矿山(shān)企业高效和综合利用(yòng)信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。完善重要矿产资源回收利用(yòng)的产业化扶持机制。完善矿山(shān)地质环境保护和土地复垦制度。
（二十六）完善资源循环利用(yòng)制度。建立健全资源产出率统计體(tǐ)系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理(lǐ)等责任。建立种养业废弃物(wù)资源化利用(yòng)制度，实现种养业有(yǒu)机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分(fēn)类制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物(wù)、電(diàn)池、农膜等低值废弃物(wù)实行强制回收。加快制定资源分(fēn)类回收利用(yòng)标准。建立资源再生产品和原料推广使用(yòng)制度，相关原材料消耗企业要使用(yòng)一定比例的资源再生产品。完善限制一次性用(yòng)品使用(yòng)制度。落实并完善资源综合利用(yòng)和促进循环经济发展的税收政策。制定循环经济技术目录，实行政府优先采購(gòu)、贷款贴息等政策。
六、健全资源有(yǒu)偿使用(yòng)和生态补偿制度
（二十七）加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则，充分(fēn)考虑社会可(kě)承受能(néng)力，建立自然资源开发使用(yòng)成本评估机制，将资源所有(yǒu)者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民(mín)用(yòng)水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民(mín)用(yòng)水阶梯价格制度。
（二十八）完善土地有(yǒu)偿使用(yòng)制度。扩大國(guó)有(yǒu)土地有(yǒu)偿使用(yòng)范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用(yòng)地划拨，國(guó)有(yǒu)土地出让收支纳入预算管理(lǐ)。改革完善工业用(yòng)地供应方式，探索实行弹性出让年限以及長(cháng)期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价體(tǐ)系，理(lǐ)顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有(yǒu)效调节工业用(yòng)地和居住用(yòng)地合理(lǐ)比价机制，提高工业用(yòng)地出让地价水平，降低工业用(yòng)地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全國(guó)有(yǒu)农用(yòng)地有(yǒu)偿使用(yòng)制度。
（二十九）完善矿产资源有(yǒu)偿使用(yòng)制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，國(guó)有(yǒu)矿产资源出让收支纳入预算管理(lǐ)。理(lǐ)清有(yǒu)偿取得、占用(yòng)和开采中所有(yǒu)者、投资者、使用(yòng)者的产权关系，研究建立矿产资源國(guó)家权益金制度。调整探矿权采矿权使用(yòng)费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全國(guó)统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。
（三十）完善海域海岛有(yǒu)偿使用(yòng)制度。建立海域、无居民(mín)海岛使用(yòng)金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民(mín)海岛使用(yòng)权招拍挂出让制度。
（三十一）加快资源环境税费改革。理(lǐ)顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能(néng)，合理(lǐ)确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到占用(yòng)各种自然生态空间，在华北部分(fēn)地區(qū)开展地下水征收资源税改革试点。加快推进环境保护税立法。
（三十二）完善生态补偿机制。探索建立多(duō)元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能(néng)區(qū)转移支付，完善生态保护成效与资金分(fēn)配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿為(wèi)主，中央财政给予支持。鼓励各地區(qū)开展生态补偿试点，继续推进新(xīn)安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养區(qū)、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江等开展跨地區(qū)生态补偿试点，在長(cháng)江流域水环境敏感地區(qū)探索开展流域生态补偿试点。
（三十三）完善生态保护修复资金使用(yòng)机制。按照山(shān)水林田湖(hú)系统治理(lǐ)的要求，完善相关资金使用(yòng)管理(lǐ)办法，整合现有(yǒu)政策和渠道，在深入推进國(guó)土江河综合整治的同时，更多(duō)用(yòng)于青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山(shān)地带等國(guó)家生态安全屏障的保护修复。
（三十四）建立耕地草(cǎo)原河湖(hú)休养生息制度。编制耕地、草(cǎo)原、河湖(hú)休养生息规划，调整严重污染和地下水严重超采地區(qū)的耕地用(yòng)途，逐步将25度以上不适宜耕种且有(yǒu)损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草(cǎo)、退牧还草(cǎo)成果長(cháng)效机制。开展退田还湖(hú)还湿试点，推进長(cháng)株潭地區(qū)土壤重金属污染修复试点、华北地區(qū)地下水超采综合治理(lǐ)试点。
七、建立健全环境治理(lǐ)體(tǐ)系
（三十五）完善污染物(wù)排放许可(kě)制。尽快在全國(guó)范围建立统一公平、覆盖所有(yǒu)固定污染源的企业排放许可(kě)制，依法核发排污许可(kě)证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可(kě)证规定排污。
（三十六）建立污染防治區(qū)域联动机制。完善京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重点區(qū)域大气污染防治联防联控协作机制，其他(tā)地方要结合地理(lǐ)特征、污染程度、城市空间分(fēn)布以及污染物(wù)输送规律，建立區(qū)域协作机制。在部分(fēn)地區(qū)开展环境保护管理(lǐ)體(tǐ)制创新(xīn)试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉水部门参加、多(duō)形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控體(tǐ)系。建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物(wù)排海总量控制制度。完善突发环境事件应急机制，提高与环境风险程度、污染物(wù)种类等相匹配的突发环境事件应急处置能(néng)力。
（三十七）建立农村环境治理(lǐ)體(tǐ)制机制。建立以绿色生态為(wèi)导向的农业补贴制度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物(wù)资源化和无害化，鼓励生产使用(yòng)可(kě)降解农膜。完善农作物(wù)秸秆综合利用(yòng)制度。健全化肥农药包装物(wù)、农膜回收贮运加工网络。采取财政和村集體(tǐ)补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理(lǐ)等环保设施建设。采取政府購(gòu)买服務(wù)等多(duō)种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理(lǐ)、农村污水垃圾处理(lǐ)市场主體(tǐ)。强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能(néng)力建设。财政支农资金的使用(yòng)要统筹考虑增强农业综合生产能(néng)力和防治农村污染。
（三十八）健全环境信息公开制度。全面推进大气和水等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制。健全环境新(xīn)闻发言人制度。引导人民(mín)群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民(mín)群众依法有(yǒu)序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。
（三十九）严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。
（四十）完善环境保护管理(lǐ)制度。建立和完善严格监管所有(yǒu)污染物(wù)排放的环境保护管理(lǐ)制度，将分(fēn)散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的體(tǐ)制。有(yǒu)序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法體(tǐ)制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。
八、健全环境治理(lǐ)和生态保护市场體(tǐ)系
（四十一）培育环境治理(lǐ)和生态保护市场主體(tǐ)。采取鼓励发展节能(néng)环保产业的體(tǐ)制机制和政策措施。废止妨碍形成全國(guó)统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入环保市场。能(néng)由政府和社会资本合作开展的环境治理(lǐ)和生态保护事務(wù)，都可(kě)以吸引社会资本参与建设和运营。通过政府購(gòu)买服務(wù)等方式，加大对环境污染第三方治理(lǐ)的支持力度。加快推进污水垃圾处理(lǐ)设施运营管理(lǐ)单位向独立核算、自主经营的企业转变。组建或改组设立國(guó)有(yǒu)资本投资运营公司，推动國(guó)有(yǒu)资本加大对环境治理(lǐ)和生态保护等方面的投入。支持生态环境保护领域國(guó)有(yǒu)企业实行混合所有(yǒu)制改革。
（四十二）推行用(yòng)能(néng)权和碳排放权交易制度。结合重点用(yòng)能(néng)单位节能(néng)行动和新(xīn)建项目能(néng)评审查，开展项目节能(néng)量交易，并逐步改為(wèi)基于能(néng)源消费总量管理(lǐ)下的用(yòng)能(néng)权交易。建立用(yòng)能(néng)权交易系统、测量与核准體(tǐ)系。推广合同能(néng)源管理(lǐ)。深化碳排放权交易试点，逐步建立全國(guó)碳排放权交易市场，研究制定全國(guó)碳排放权交易总量设定与配额分(fēn)配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管體(tǐ)系。
（四十三）推行排污权交易制度。在企业排污总量控制制度基础上，尽快完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物(wù)覆盖面。在现行以行政區(qū)為(wèi)单元层层分(fēn)解机制基础上，根据行业先进排污水平，逐步强化以企业為(wèi)单元进行总量控制、通过排污权交易获得减排收益的机制。在重点流域和大气污染重点區(qū)域，合理(lǐ)推进跨行政區(qū)排污权交易。扩大排污权有(yǒu)偿使用(yòng)和交易试点，将更多(duō)条件成熟地區(qū)纳入试点。加强排污权交易平台建设。制定排污权核定、使用(yòng)费收取使用(yòng)和交易价格等规定。
（四十四）推行水权交易制度。结合水生态补偿机制的建立健全，合理(lǐ)界定和分(fēn)配水权，探索地區(qū)间、流域间、流域上下游、行业间、用(yòng)水户间等水权交易方式。研究制定水权交易管理(lǐ)办法，明确可(kě)交易水权的范围和类型、交易主體(tǐ)和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。开展水权交易平台建设。
（四十五）建立绿色金融體(tǐ)系。推广绿色信贷，研究采取财政贴息等方式加大扶持力度，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。加强资本市场相关制度建设，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色发展基金，实行市场化运作。建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善对节能(néng)低碳、生态环保项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级體(tǐ)系以及公益性的环境成本核算和影响评估體(tǐ)系。积极推动绿色金融领域各类國(guó)际合作。
（四十六）建立统一的绿色产品體(tǐ)系。将目前分(fēn)头设立的环保、节能(néng)、节水、循环、低碳、再生、有(yǒu)机等产品统一整合為(wèi)绿色产品，建立统一的绿色产品标准、认证、标识等體(tǐ)系。完善对绿色产品研发生产、运输配送、購(gòu)买使用(yòng)的财税金融支持和政府采購(gòu)等政策。
九、完善生态文(wén)明绩效评价考核和责任追究制度
（四十七）建立生态文(wén)明目标體(tǐ)系。研究制定可(kě)操作、可(kě)视化的绿色发展指标體(tǐ)系。制定生态文(wén)明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价體(tǐ)系。根据不同區(qū)域主體(tǐ)功能(néng)定位，实行差异化绩效评价考核。
（四十八）建立资源环境承载能(néng)力监测预警机制。研究制定资源环境承载能(néng)力监测预警指标體(tǐ)系和技术方法，建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制资源环境承载能(néng)力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能(néng)力的地區(qū)，实行预警提醒和限制性措施。
（四十九）探索编制自然资源资产负债表。制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物(wù)量核算账户，明确分(fēn)类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物(wù)量账户并公布核算结果。
（五十）对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理(lǐ)考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标體(tǐ)系。以领导干部任期内辖區(qū)自然资源资产变化状况為(wèi)基础，通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理(lǐ)责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用(yòng)。在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖(hú)州市、湖(hú)南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。
（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文(wén)明建设一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况為(wèi)依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有(yǒu)关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。區(qū)分(fēn)情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理(lǐ)或党纪政纪处分(fēn)，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。建立國(guó)家环境保护督察制度。
十、生态文(wén)明體(tǐ)制改革的实施保障
（五十二）加强对生态文(wén)明體(tǐ)制改革的领导。各地區(qū)各部门要认真學(xué)习领会中央关于生态文(wén)明建设和體(tǐ)制改革的精神，深刻认识生态文(wén)明體(tǐ)制改革的重大意义，增强责任感、使命感、紧迫感，认真贯彻党中央、國(guó)務(wù)院决策部署，确保本方案确定的各项改革任務(wù)加快落实。各有(yǒu)关部门要按照本方案要求抓紧制定单项改革方案，明确责任主體(tǐ)和时间进度，密切协调配合，形成改革合力。
（五十三）积极开展试点试验。充分(fēn)发挥中央和地方两个积极性，鼓励各地區(qū)按照本方案的改革方向，从本地实际出发，以解决突出生态环境问题為(wèi)重点，发挥主动性，积极探索和推动生态文(wén)明體(tǐ)制改革，其中需要法律授权的按法定程序办理(lǐ)。将各部门自行开展的综合性生态文(wén)明试点统一為(wèi)國(guó)家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动。
（五十四）完善法律法规。制定完善自然资源资产产权、國(guó)土空间开发保护、國(guó)家公园、空间规划、海洋、应对气候变化、耕地质量保护、节水和地下水管理(lǐ)、草(cǎo)原保护、湿地保护、排污许可(kě)、生态环境损害赔偿等方面的法律法规，為(wèi)生态文(wén)明體(tǐ)制改革提供法治保障。
（五十五）加强舆论引导。面向國(guó)内外，加大生态文(wén)明建设和體(tǐ)制改革宣传力度，统筹安排、正确解读生态文(wén)明各项制度的内涵和改革方向，培育普及生态文(wén)化，提高生态文(wén)明意识，倡导绿色生活方式，形成崇尚生态文(wén)明、推进生态文(wén)明建设和體(tǐ)制改革的良好氛围。
（五十六）加强督促落实。中央全面深化改革领导小(xiǎo)组办公室、经济體(tǐ)制和生态文(wén)明體(tǐ)制改革专项小(xiǎo)组要加强统筹协调，对本方案落实情况进行跟踪分(fēn)析和督促检查，正确解读和及时解决实施中遇到的问题，重大问题要及时向党中央、國(guó)務(wù)院请示报告。