自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文(wén)明建设的重要基础性制度。改革开放以来，我國(guó)自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用(yòng)和有(yǒu)效保护方面发挥了积极作用(yòng)，但也存在自然资源资产底数不清、所有(yǒu)者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多(duō)发、资源保护乏力、开发利用(yòng)粗放、生态退化严重。為(wèi)加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文(wén)明建设，现提出如下意见。

一、总體(tǐ)要求 

（一）指导思想。以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面落实习近平生态文(wén)明思想，认真贯彻党中央、國(guó)務(wù)院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一體(tǐ)”总體(tǐ)布局和协调推进“四个全面”战略布局，以完善自然资源资产产权體(tǐ)系為(wèi)重点，以落实产权主體(tǐ)為(wèi)关键，以调查监测和确权登记為(wèi)基础，着力促进自然资源集约开发利用(yòng)和生态保护修复，加强监督管理(lǐ)，注重改革创新(xīn)，加快构建系统完备、科(kē)學(xué)规范、运行高效的中國(guó)特色自然资源资产产权制度體(tǐ)系，為(wèi)完善社会主义市场经济體(tǐ)制、维护社会公平正义、建设美丽中國(guó)提供基础支撑。

（二）基本原则

——坚持保护优先、集约利用(yòng)。正确处理(lǐ)资源保护与开发利用(yòng)的关系，既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能(néng)中的基础作用(yòng)，又(yòu)要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用(yòng)效率、促进高质量发展中的关键作用(yòng)。

——坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能(néng)、激发活力為(wèi)重心，健全自然资源资产产权制度，探索自然资源资产所有(yǒu)者权益的多(duō)种有(yǒu)效实现形式，发挥市场配置资源的决定性作用(yòng)，努力提升自然资源要素市场化配置水平；加强政府监督管理(lǐ)，促进自然资源权利人合理(lǐ)利用(yòng)资源。

——坚持物(wù)权法定、平等保护。依法明确全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权的权利行使主體(tǐ)，健全自然资源资产产权體(tǐ)系和权能(néng)，完善自然资源资产产权法律體(tǐ)系，平等保护各类自然资源资产产权主體(tǐ)合法权益，更好发挥产权制度在生态文(wén)明建设中的激励约束作用(yòng)。

——坚持依法改革、试点先行。坚持重大改革于法有(yǒu)据，既要发挥改革顶层设计的指导作用(yòng)，又(yòu)要鼓励支持地方因地制宜、大胆探索，為(wèi)制度创新(xīn)提供鲜活经验。

（三）总體(tǐ)目标。到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有(yǒu)效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用(yòng)效率和保护力度明显提升，為(wèi)完善生态文(wén)明制度體(tǐ)系、保障國(guó)家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新(xīn)格局提供有(yǒu)力支撑。

二、主要任務(wù) 

（四）健全自然资源资产产权體(tǐ)系。适应自然资源多(duō)种属性以及國(guó)民(mín)经济和社会发展需求，与國(guó)土空间规划和用(yòng)途管制相衔接，推动自然资源资产所有(yǒu)权与使用(yòng)权分(fēn)离，加快构建分(fēn)类科(kē)學(xué)的自然资源资产产权體(tǐ)系，着力解决权利交叉、缺位等问题。处理(lǐ)好自然资源资产所有(yǒu)权与使用(yòng)权的关系，创新(xīn)自然资源资产全民(mín)所有(yǒu)权和集體(tǐ)所有(yǒu)权的实现形式。落实承包土地所有(yǒu)权、承包权、经营权“三权分(fēn)置”，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有(yǒu)权、资格权、使用(yòng)权“三权分(fēn)置”。加快推进建设用(yòng)地地上、地表和地下分(fēn)别设立使用(yòng)权，促进空间合理(lǐ)开发利用(yòng)。探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接。依据不同矿种、不同勘查阶段地质工作规律，合理(lǐ)延長(cháng)探矿权有(yǒu)效期及延续、保留期限。根据矿产资源储量规模，分(fēn)类设定采矿权有(yǒu)效期及延续期限。依法明确采矿权抵押权能(néng)，完善探矿权、采矿权与土地使用(yòng)权、海域使用(yòng)权衔接机制。探索海域使用(yòng)权立體(tǐ)分(fēn)层设权，加快完善海域使用(yòng)权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能(néng)。构建无居民(mín)海岛产权體(tǐ)系，试点探索无居民(mín)海岛使用(yòng)权转让、出租等权能(néng)。完善水域滩涂养殖权利體(tǐ)系，依法明确权能(néng)，允许流转和抵押。理(lǐ)顺水域滩涂养殖的权利与海域使用(yòng)权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

（五）明确自然资源资产产权主體(tǐ)。推进相关法律修改，明确國(guó)務(wù)院授权國(guó)務(wù)院自然资源主管部门具體(tǐ)代表统一行使全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)者职责。研究建立國(guó)務(wù)院自然资源主管部门行使全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权的资源清单和管理(lǐ)體(tǐ)制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理(lǐ)行使自然资源资产所有(yǒu)权的资源清单和监督管理(lǐ)制度，法律授权省级、市（地）级或县级政府代理(lǐ)行使所有(yǒu)权的特定自然资源除外。完善全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产收益管理(lǐ)制度，合理(lǐ)调整中央和地方收益分(fēn)配比例和支出结构，并加大对生态保护修复支持力度。推进农村集體(tǐ)所有(yǒu)的自然资源资产所有(yǒu)权确权，依法落实农村集體(tǐ)经济组织特别法人地位，明确农村集體(tǐ)所有(yǒu)自然资源资产由农村集體(tǐ)经济组织代表集體(tǐ)行使所有(yǒu)权，增强对农村集體(tǐ)所有(yǒu)自然资源资产的管理(lǐ)和经营能(néng)力，农村集體(tǐ)经济组织成员对自然资源资产享有(yǒu)合法权益。保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主體(tǐ)依法平等使用(yòng)自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。

（六）开展自然资源统一调查监测评价。加快研究制定统一的自然资源分(fēn)类标准，建立自然资源统一调查监测评价制度，充分(fēn)利用(yòng)现有(yǒu)相关自然资源调查成果，统一组织实施全國(guó)自然资源调查，掌握重要自然资源的数量、质量、分(fēn)布、权属、保护和开发利用(yòng)状况。研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物(wù)量统计，探索价值量核算，编制自然资源资产负债表。建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。

（七）加快自然资源统一确权登记。总结自然资源统一确权登记试点经验，完善确权登记办法和规则，推动确权登记法治化，重点推进國(guó)家公园等各类自然保护地、重点國(guó)有(yǒu)林區(qū)、湿地、大江大河重要生态空间确权登记工作，将全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权代表行使主體(tǐ)登记為(wèi)國(guó)務(wù)院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记全覆盖，清晰界定全部國(guó)土空间各类自然资源资产的产权主體(tǐ)，划清各类自然资源资产所有(yǒu)权、使用(yòng)权的边界。建立健全登记信息管理(lǐ)基础平台，提升公共服務(wù)能(néng)力和水平。

（八）强化自然资源整體(tǐ)保护。编制实施國(guó)土空间规划，划定并严守生态保护红線(xiàn)、永久基本农田、城镇开发边界等控制線(xiàn)，建立健全國(guó)土空间用(yòng)途管制制度、管理(lǐ)规范和技术标准，对國(guó)土空间实施统一管控，强化山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)整體(tǐ)保护。加强陆海统筹，以海岸線(xiàn)為(wèi)基础，统筹编制海岸带开发保护规划，强化用(yòng)途管制，除國(guó)家重大战略项目外，全面停止新(xīn)增围填海项目审批。对生态功能(néng)重要的公益性自然资源资产，加快构建以國(guó)家公园為(wèi)主體(tǐ)的自然保护地體(tǐ)系。國(guó)家公园范围内的全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权由國(guó)務(wù)院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代理(lǐ)行使。条件成熟时，逐步过渡到國(guó)家公园内全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权由國(guó)務(wù)院自然资源主管部门直接行使。已批准的國(guó)家公园试点全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权具體(tǐ)行使主體(tǐ)在试点期间可(kě)暂不调整。积极预防、及时制止破坏自然资源资产行為(wèi)，强化自然资源资产损害赔偿责任。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可(kě)持续的生态保护补偿机制，对履行自然资源资产保护义務(wù)的权利主體(tǐ)给予合理(lǐ)补偿。健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度，构建以产业生态化和生态产业化為(wèi)主體(tǐ)的生态经济體(tǐ)系。鼓励政府机构、企业和其他(tā)社会主體(tǐ)，通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间，维护國(guó)家和區(qū)域生态安全。依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的权利、特许经营权等合理(lǐ)退出问题。

（九）促进自然资源资产集约开发利用(yòng)。既要通过完善价格形成机制，扩大竞争性出让，发挥市场配置资源的决定性作用(yòng)，又(yòu)要通过总量和强度控制，更好发挥政府管控作用(yòng)。深入推进全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产有(yǒu)偿使用(yòng)制度改革，加快出台國(guó)有(yǒu)森林资源资产和草(cǎo)原资源资产有(yǒu)偿使用(yòng)制度改革方案。全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。有(yǒu)序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程序，制定实施更為(wèi)严格的區(qū)块退出管理(lǐ)办法和更為(wèi)便捷合理(lǐ)的區(qū)块流转管理(lǐ)办法。健全水资源资产产权制度，根据流域生态环境特征和经济社会发展需求确定合理(lǐ)的开发利用(yòng)管控目标，着力改变分(fēn)割管理(lǐ)、全面开发的状况，实施对流域水资源、水能(néng)资源开发利用(yòng)的统一监管。完善自然资源资产分(fēn)等定级价格评估制度和资产审核制度。完善自然资源资产开发利用(yòng)标准體(tǐ)系和产业准入政策，将自然资源资产开发利用(yòng)水平和生态保护要求作為(wèi)选择使用(yòng)权人的重要因素并纳入出让合同。完善自然资源资产使用(yòng)权转让、出租、抵押市场规则，规范市场建设，明确受让人开发利用(yòng)自然资源资产的要求。统筹推进自然资源资产交易平台和服務(wù)體(tǐ)系建设，健全市场监测监管和调控机制，建立自然资源资产市场信用(yòng)體(tǐ)系，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用(yòng)高效。

（十）推动自然生态空间系统修复和合理(lǐ)补偿。坚持政府管控与产权激励并举，增强生态修复合力。编制实施國(guó)土空间生态修复规划，建立健全山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)系统修复和综合治理(lǐ)机制。坚持谁破坏、谁补偿原则，建立健全依法建设占用(yòng)各类自然生态空间和压覆矿产的占用(yòng)补偿制度，严格占用(yòng)条件，提高补偿标准。落实和完善生态环境损害赔偿制度，由责任人承担修复或赔偿责任。对责任人灭失的，遵循属地管理(lǐ)原则，按照事权由各级政府组织开展修复工作。按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用(yòng)权等产权安排，激励社会投资主體(tǐ)从事生态保护修复。

（十一）健全自然资源资产监管體(tǐ)系。发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用(yòng)，创新(xīn)管理(lǐ)方式方法，形成监管合力，实现对自然资源资产开发利用(yòng)和保护的全程动态有(yǒu)效监管，加强自然资源督察机构对國(guó)有(yǒu)自然资源资产的监督，國(guó)務(wù)院自然资源主管部门按照要求定期向國(guó)務(wù)院报告國(guó)有(yǒu)自然资源资产报告。各级政府按要求向本级人大常委会报告國(guó)有(yǒu)自然资源资产情况，接受权力机关监督。建立科(kē)學(xué)合理(lǐ)的自然资源资产管理(lǐ)考核评价體(tǐ)系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。充分(fēn)利用(yòng)大数据等现代信息技术，建立统一的自然资源数据库，提升监督管理(lǐ)效能(néng)。建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，通过检察法律监督，推动依法行政、严格执法。完善自然资源资产督察执法體(tǐ)制，加强督察执法队伍建设，严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。

（十二）完善自然资源资产产权法律體(tǐ)系。全面清理(lǐ)涉及自然资源资产产权制度的法律法规，对不利于生态文(wén)明建设和自然资源资产产权保护的规定提出具體(tǐ)废止、修改意见，按照立法程序推进修改。系统总结农村土地制度改革试点经验，加快土地管理(lǐ)法修订步伐。根据自然资源资产产权制度改革进程，推进修订矿产资源法、水法、森林法、草(cǎo)原法、海域使用(yòng)管理(lǐ)法、海岛保护法等法律及相关行政法规。完善自然资源资产产权登记制度。研究制定國(guó)土空间开发保护法。加快完善以國(guó)家公园為(wèi)主體(tǐ)的自然保护地法律法规體(tǐ)系。建立健全协商(shāng)、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有(yǒu)机衔接、相互协调、多(duō)元化的自然资源资产产权纠纷解决机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资源资产产权民(mín)事、行政、刑事案件协同审判机制。适时公布严重侵害自然资源资产产权的典型案例。

三、实施保障 

（十三）加强党对自然资源资产产权制度改革的统一领导。自然资源资产产权制度改革涉及重大利益调整，事关改革发展稳定全局，必须在党的集中统一领导下推行。各地區(qū)各有(yǒu)关部门要增强“四个意识”，不折不扣贯彻落实党中央、國(guó)務(wù)院关于自然资源资产产权制度改革的重大决策部署，确保改革有(yǒu)序推进、落地生效。建立统筹推进自然资源资产产权制度改革的工作机制，明确部门责任，制定时间表和路線(xiàn)图，加强跟踪督办，推动落实改革任務(wù)。强化中央地方联动，及时研究解决改革推进中的重大问题。

（十四）深入开展重大问题研究。重点开展自然资源资产价值、國(guó)家所有(yǒu)权、委托代理(lǐ)、收益分(fēn)配、宅基地“三权分(fēn)置”、自然资源资产负债表、空间开发权利等重大理(lǐ)论和实践问题研究，系统总结我國(guó)自然资源资产产权制度实践经验，开展國(guó)内外比较研究和國(guó)际交流合作，加强相关學(xué)科(kē)建设和人才培养，构建我國(guó)自然资源资产产权理(lǐ)论體(tǐ)系。

（十五）统筹推进试点。对自然资源资产产权制度改革涉及的具體(tǐ)内容，现行法律、行政法规没有(yǒu)明确禁止性规定的，鼓励地方因地制宜开展探索，充分(fēn)积累实践经验；改革涉及具體(tǐ)内容需要突破现行法律、行政法规明确禁止性规定的，选择部分(fēn)地區(qū)开展试点，在依法取得授权后部署实施。在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权委托代理(lǐ)机制试点，明确委托代理(lǐ)行使所有(yǒu)权的资源清单、管理(lǐ)制度和收益分(fēn)配机制；在國(guó)家公园體(tǐ)制试点地區(qū)、山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)生态保护修复工程试点區(qū)、國(guó)家级旅游业改革创新(xīn)先行區(qū)、生态产品价值实现机制试点地區(qū)等區(qū)域，探索开展促进生态保护修复的产权激励机制试点，吸引社会资本参与生态保护修复；在全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产有(yǒu)偿使用(yòng)试点地區(qū)、农村土地制度改革试点地區(qū)等其他(tā)區(qū)域，部署一批健全产权體(tǐ)系、促进资源集约开发利用(yòng)和加强产权保护救济的试点。强化试点工作统筹协调，及时总结试点经验，形成可(kě)复制可(kě)推广的制度成果。

（十六）加强宣传引导。加强政策解读，系统阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义、基本思路和重点任務(wù)。利用(yòng)世界地球日、世界环境日、世界海洋日、世界野生动植物(wù)日、世界湿地日、全國(guó)土地日等重要纪念日，开展形式多(duō)样的宣传活动。